Cải cách tổ chức bộ máy hành chính triều Nguyễn
Bài học kinh nghiệm cho giai đoạn hiện nay
Tác giả bài viết: Giáo sư, Tiến sĩ khoa học NGUYỄN VĂN THÂM
(Học viện Hành chính Quốc gia)
Ngay từ xa xưa, khi đất nước yên bình muốn đi lên ông cha ta – những người có trách nhiệm với xã tắc đều lo đến việc duy tân đất nước. Điều đó có thể thấy ở nhiều triều đại phong kiến nước nhà, trong đó có triều Nguyễn. Đó là một yêu cầu có tính quy luật.
Dưới triều Nguyễn bắt đầu từ năm 1802, sau khi Nguyễn Ánh thiết lập được vương triều, tư tưởng duy tân, cải cách không chỉ có ở các vị minh quân mà còn thấy ở nhiều nhà yêu nước khác như: Đặng Huy Trứ, Nguyễn Lộ Trạch, Nguyễn Trường Tộ,… Trong quá trình duy tân, cải cách, các vua nhà Nguyễn, đặc biệt là vua Minh Mệnh, đã thực hành nhiều chính sách để chấn hưng đất nước. Dấu ấn đậm nhất là về cải cách bộ máy hành chính. Về vấn đề này đã có nhiều nhà nghiên cứu, không chỉ của Việt Nam đề cập đến1/. Bài tham luận này sẽ không nhắc lại những kết quả mà các nhà nghiên cứu đi trước đã đạt được. Là một người không chuyên về cổ sử, nhưng quan tâm nhiều đến vấn đề cải cách nền hành chính nhà nước qua các thời kỳ, tôi muốn nhân dịp này trao đổi một vài suy nghĩ của mình về các bài học mà triều Nguyễn đã để lại cho hậu thế về vấn đề đang bàn luận ở đây.
Trước hết là bài học về nguyên tắc xây dựng bộ máy hành chính có thể kiểm soát được.
Một bộ máy hành chính mà không thể kiểm soát được, đặc biệt là không kiểm soát được quyền lực, để cho sự lạm quyền, nạn lợi dụng quyền lực được giao để trục lợi và lộng quyền mà phát triển đó sẽ là nguy cơ của quốc gia và hệ lụy của điều đó là khôn lường. Các nhà nghiên cứu đều xác nhận rằng, sau khi thiết lập được vương triều, vị vua đầu tiên của nhà Nguyễn là Gia Long về cơ bản vẫn giữ nguyên hệ thống quan chế và cơ cấu chính quyền trung ương giống như các triều đại trước đó. Vua Gia Long rất có ý thức trong việc củng cố sức mạnh cho bộ máy nhà nước trung ương theo nguyên tắc tập quyền. Điều này hoàn toàn có thể hiểu được vì nhà vua hơn ai hết đã nếm trải các hiểm họa của sự cát cứ, phân quyền thời vua Lê – chúa Trịnh và hệ lụy của nó còn kéo dài sang thời Gia Long. Đồng thời nhà vua cũng nhìn thấy phong trào Tây Sơn sau bao chiến công hiển hách đã sụp đổ bắt nguồn từ sự chia rẽ trong nội bộ phong trào và chính nhờ tận dụng được điều đó mà Gia Long đã đánh bại vương triều Tây Sơn. Tuy nhiên, suốt 18 năm trị vì của mình (1802 – 1819), vua Gia Long đã không thể xóa hết nạn cát cứ chia quyền của các nơi và chấp nhận trao bớt quyền điều hành cho các địa phương vì khi đó cuộc canh tân đất nước chỉ mới bắt đầu. Ví dụ nhà vua đã chia đất nước thành 27 đơn vị hành chính gọi là doanh và trấn, đặt một chức quan Tổng trấn đứng đầu mỗi trấn, đồng thời trao cho chức quan này khá nhiều quyền để thay mặt nhà vua cai quản trấn đó. Vua xuống lệnh cho các quan Tổng trấn:“Phàm những việc cất bãi quan lại, xử quyết kiện tụng, đều được tùy tiện mà làm rồi sau mới tâu lên”2/.
Trong bộ máy hành chính trung ương tập quyền thời Gia Long, trên hết là vua nắm mọi quyền hành. Chức Tể Tướng được bãi bỏ. Tổ chức hành pháp cao nhất để điều hành việc hành chính trong nước là Lục (6) bộ, giống như ở các triều đại trước. Tại triều đình, bên cạnh vua là bốn vị đại thần, được gọi là “Tứ trụ triều đình”, có chức năng tư vấn cho vua trong việc điều hành đất nước. Dưới đó là các cơ quan Tam Nội viện (Thị thư viện, Thị hàn viện, Nội hàn viện) và Thượng bảo ty giúp vua chuyên trách các công việc về văn thư, giấy tờ, quản lý ấn tín. Mặc dù đã có sự củng cố ban đầu nhưng có thể nói bộ máy hành chính thời Gia Long nhìn chung vẫn rất nặng nề và điều quan trọng nhất là khả năng giám sát quyền lực thực tế vẫn còn nhiều hạn chế.
Bước sang thời Minh Mệnh bắt đầu từ năm 1820, cải cách hành chính được đẩy mạnh. Bộ máy trung ương tập quyền tiếp tục được củng cố. Vua Minh Mệnh chủ trương thực hiện nhiều chính sách chưa từng có tiền lệ nhưng đã đem lại nhiều lợi ích thực tế. Thậm chí chức quan Thái giám vốn trước đó rất được đề cao, thời Minh Mạng vẫn còn nhưng nhà vua cũng chỉ xem là một chức vụ để triều đình sai khiến, toàn bộ việc triều chính và ngoại sự đều không được quyền can dự3/. Một trong những nguyên tắc quan trọng được vua Minh Mệnh rất chú ý đó là phải giám sát được quyền lực khi xây dựng bộ máy điều hành. Không giám sát tốt thì quyền lực không kiểm soát được và nguy cơ lạm quyền, cát cứ là hiện hữu. Theo đó, sức mạnh của bộ máy quản lý hành chính trung ương sẽ dần bị giảm sút. Triều Nguyễn hoàn toàn không muốn nhìn thấy bài học sụp đổ do bị mất quyền điều hành của các triều đại trước lặp lại ở triều đại mình. Thật ra, bài học về kiểm soát quyền lực để tránh các hệ lụy mà nó có thể gây ra có tính thời sự cho đến ngày hôm nay. Sau hơn 70 năm xây dựng nhà nước cách mạng theo tinh thần dân chủ, đến hôm nay chúng ta vẫn đang phải bàn làm thế nào để kiểm soát được quyền lực, để nạn lạm quyền và lợi dụng quyền lực trục lợi làm yếu bộ máy quản lý nhà nước có thể ngăn chặn?.
Dưới thời Minh Mệnh, các cơ quan hành chính từ trung ương đến địa phương được sắp xếp và cải tiến song song với việc định lại các giai chế, phẩm trật. Thời kỳ này, công cuộc cải cách hành chính được tiến hành sâu rộng và toàn diện hơn dưới thời vua Gia Long. Nhà vua vẫn nắm mọi quyền hành trong tay. Giúp vua tư vấn các vấn đề quốc sự là viện Cơ mật (thành lập năm 1834). Lục bộ vẫn tham gia điều hành việc hành chính trên toàn quốc, nhưng theo lời dụ của vua Minh Mệnh thì “những việc quân, việc nước trọng yếu, cơ mật và lớn lao cần phải để riêng làm một sở…”4/ nên lập ra Viện cơ mật. Bên cạnh đó, nhà vua đã lập ra Đô sát viện là cơ quan Tư pháp để giám sát hoạt động của Lục bộ từ địa phương đến trung ương; gộp 4 cơ quan thời Gia Long là Thị thư viện, Thị hàn viện, Nội hàn viện và Thượng bảo ty thành Nội các (đầu tiên gọi là Văn thư phòng), coi như một cơ quan độc lập của triều đình để giúp vua chuyên trách giải quyết các công việc về công văn, giấy tờ như: xét duyệt các văn bản trước khi trình lên vua, làm phiếu nghĩ, thư bài, soạn các bản phúc đáp, kính sao bản vua phê, phụng sao lời chỉ dụ, sao lục phát giao công văn, coi giữ ấn tín, kiềm ký, long bài, lưu giữ châu bản và các ngự chế thi văn,v.v… Ngoài ra còn các cơ quan chuyên môn khác như: Lục tự, Tôn nhân phủ, Khâm thiên giám, Quốc sử quán, Hàn lâm viện, Vũ khố,v.v… Chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan mới lập cũng như một số cơ quan đã có từ trước được phân định rõ ràng, không có sự chồng lấn, dẫm đạp lên nhau. Nhà vua cũng quy định cơ chế cần thiết để các cơ quan trên khống chế lẫn nhau cùng giúp nhà vua chống lại sự nổi dậy của các thế lực chống đối, chống giặc ngoại xâm bảo vệ đất nước.
Đối với các địa phương, vua Minh Mệnh không trao các quyền rộng rãi như dưới thời vua Gia Long. Các trấn muốn thực hiện một công vụ đều phải lập tờ tâu gửi về kinh đô để trình lên nhà vua phê chuẩn rồi mới được triển khai. Vua Minh Mệnh không muốn có sự tồn tại của 2 đơn vị hành chính địa phương từng tồn tại dưới thời vua Gia Long với đặc quyền rất lớn là Bắc Thành và Gia Định. Nhà vua đã xóa bỏ các cấp hành chính thành, trấn, doanh và đặt ra một cấp hành chính mới dưới bộ máy trung ương gọi là cấp tỉnh và chia lãnh thổ đất nước thành nhiều tỉnh. Năm 1831, Bắc thành bị bãi bỏ, miền Bắc từ Thừa Thiên trở ra được chia thành 18 tỉnh. Năm 1832, từ Thừa Thiên trở vào được chia thành 12 tỉnh. Riêng Thừa Thiên thì vẫn gọi là phủ. Kinh đô Huế trước đó cũng đã được tách ra khỏi đất kinh kỳ không có 4 dinh trong đó như trước. Việc phân chia các tỉnh được tính toán khoa học nên đã tạo được sự ổn định và còn ảnh hưởng đến nhiều thế kỷ về sau. Quan trọng hơn là việc điều hành trở nên thuận lợi hơn nhiều. Nạn cát cứ, lộng quyền bị ngăn chặn đáng kể. Mặc dù là xuất phát từ ý chí của nhà vua và để phục vụ cho mục tiêu củng cố quyền lực của vương triều, nhưng sự phân chia đơn vị hành chính thời Minh Mệnh được tiến hành rất thận trọng dựa trên cơ sở đặc điểm địa lý, văn hóa, dân cư của từng miền cụ thể. Một ví dụ minh họa: Khi lập tỉnh An Giang vào năm 1832, so với các tỉnh khác của Nam Kỳ đều được lập trước đó, vua Minh Mệnh dụ rằng: “Đất Châu Đốc là nơi rất xung yếu nhưng dân cư chưa được đông đúc, địa lợi chưa được mở mang. Gần đấy có Vĩnh Long, đất rộng, dân giàu hơn cả mọi hạt. Vậy xin tách lấy hai huyện Vĩnh An và Vĩnh Định thuộc Vĩnh Long gộp với Châu Đốc làm tỉnh An Giang”5/. Đủ biết, vua Minh Mệnh là người tính toán rất thực tế. Bài học về sự phân chia có cơ sở khoa học các đơn vị hành chính tỉnh thời Minh Mệnh đối với chúng ta hôm nay rõ ràng đang có giá trị không chỉ trên phương diện điều hành mà cả về cơ sở để xây dựng và phát triển đất nước toàn diện, lâu dài.
Tổ chức bộ máy hành chính triều Nguyễn được thiết lập và ổn định từ triều Minh Mệnh, các triều đại sau tuy có ít nhiều điều chỉnh nhưng về cơ bản hầu như cơ cấu tổ chức đó vẫn được giữ nguyên cho đến hết triều Nguyễn. Trong quá trình cải cách bộ máy hành chính, các nguyên tắc quan trọng mà các vua triều Nguyễn đề ra từ đầu, như quyền lực có thể kiểm soát được, bộ máy được tổ chức gọn nhẹ và có hệ thống đã được theo đuổi một cách kiên trì. Bộ máy giám sát quyền lực dưới triều Nguyễn vừa có tính độc lập cao vừa rất mạnh. Ngoài Đô sát viện, giám sát bộ máy hành chính từ trung ương đến địa phương còn có hệ thống giám sát của Lục khoa và 16 quan giám sát Ngự sử. Bộ máy giám sát đó được vua trao quyền lực rất lớn, không chịu bất cứ sức ép nào trong hoạt động, thậm chí được can gián cả vua. Còn Đô sát viện thì có quyền kiểm tra các cơ quan khác và đàn hặc rộng rãi, trên từ hoàng thân quốc thích, hoàng tử chư công, dưới đến mọi bá quan văn võ trong triều. Chỉ có vua mới điều khiển được Đô sát viện. Ngôn quan có quyền tâu thẳng ý kiến mình lên nhà vua, không qua bất cứ trung gian nào. Vua Minh Mệnh từng nói: “Ngôn quan là tai mắt của triều đình. Từ hoàng thân quốc thích cho đến trăm quan, nếu ai không giữ công bằng pháp luật Ngôn quan đều có quyền hặc tâu”6/. Khi có việc ở một địa phương nào đó vua phái “Kinh lược đại sứ” đi kiểm tra trực tiếp và có quyền “Tiền trảm hậu tấu”. Nhà vua còn quy định thực hiện chế độ khảo thí, khảo sát định kỳ đối với đội ngũ quan lại, ngay cả đối với quan chức cao cấp của triều đình để tái lựa chọn quan lại và loại những người không có năng lực mà khi đó gọi là không xứng chức ra khỏi bộ máy. Đó cũng là cơ sở để nhà Nguyễn xây dựng một bộ máy quản lý hành chính có tính ổn định và hoạt động một cách hiệu quả trong một thời gian khá dài. Trong quá trình đó ba yếu tố nói trên của bộ máy hành chính triều Nguyễn luôn có sự gắn bó, thúc đẩy lẫn nhau và đã tạo nên một nền hành chính một thời khá vững mạnh. Thiết tưởng đó cũng là bài học mà trong công cuộc cải cách nền hành chính hiện nay chúng ta cần quan tâm. Nhiều nghiên cứu gần đây đều khẳng định, sau một thời gian vận hành trong điều kiện đất nước đã hòa bình và thống nhất, nền hành chính mà chúng ta hiện có đang rất cồng kềnh. Nhiều cơ quan trong bộ máy của chúng ta chức năng chồng chéo lẫn nhau, bộ máy phân tán và đặc biệt là quyền lực được giao trở nên rất khó kiểm soát, kỷ cương, phép nước bị xem thường. Các yếu tố đó trên thực tế đang làm cho nền hành chính của chúng ta hiện nay mất đi niềm tin của nhân dân mà một thời ta đã xây dựng được7/.
Nhìn lại lịch sử của cha ông, có thể nói bài học về xây dựng một bộ máy hành chính có thể kiểm soát quyền lực chặt chẽ bằng những biện pháp thiết thực trong quá trình hoạt động đối với chúng ta hôm nay vẫn còn nguyên giá trị. Chính vì không kiểm soát được quyền lực chặt chẽ mà thời gian qua chúng ta đã phải hứng chịu nhiều tai họa, mất mát khi tham nhũng và quyền lợi phe cánh lộng hành trong hàng loạt hoạt động của bộ máy hành chính đương đại.
Bài học thứ hai trong cải cách bộ máy hành chính triều Nguyễn hướng tới là tính hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động của bộ máy hành chính. Vào thời nhà Nguyễn, khái niệm hiệu lực và hiệu quả trong quản lý chưa được nói đến nhưng các công việc mà các vị quân vương sáng suốt cùng với đội ngũ quan lại của triều đại này đã thực hiện trong quá trình cải cách bộ máy hành chính đã cho thấy mục tiêu mà họ hướng tới chính là sự mong muốn có một bộ máy làm việc có hiệu lực và hiệu quả. Tức là một bộ máy nói theo ngôn ngữ hiện đại, có năng lực hoàn thành công việc được giao, thực hiện được chức năng quản lý của mình. Các quyết định do bộ máy đó ban hành được thực hiện nghiêm túc. Quyền hạn được giao đúng và được sử dụng đúng để phục vụ cho công việc chung, không bị lợi dụng để trục lợi. Kết quả hoạt động của bộ máy đó mang lại lợi ích và niềm tin cho mọi người dân chứ không vì một nhóm người nào đó, mang lại sự phát triển bền vững cho đất nước. Những quyết định ban hành sai hoặc không được thực hiện phải có người chịu trách nhiệm, phải tường minh về nguyên nhân, nói theo ngôn ngữ hiện đại là phải có sự giải trình.
Nhiều ví dụ cho thấy, hướng tới mục tiêu đang nói đến, các hoạt động mang tính cải cách dưới triều Nguyễn đều được tính toán khá cụ thể, thiết thực, không chung chung. Điển hình là việc rút gọn các đầu mối điều hành ở trung ương, chia lại địa giới hành chính địa phương như vừa nêu trên đây và xây dựng một cơ chế làm việc hợp lý, phù hợp với từng cấp hành chính trong bộ máy. Để bảo đảm điều hành hiệu quả, trong khi cấp tỉnh được xác lập mới hoàn toàn thì ở cấp dưới đó là phủ và huyện, mô hình truyền thống đã được bảo lưu. Lường trước khả năng “ly tâm”, cát cứ và để đề phòng quyền lực của chính quyền trung ương cũng như cấp trên không được chấp hành nghiêm chỉnh, vua Minh Mệnh kiên quyết xóa bỏ các chức tước từng được giao cho các viên quan người dân tộc thiểu số làm người đứng đầu các phủ, huyện, châu miền núi tức là các lang, đạo, phìa, tạo. Thay vào đó là các chức danh Tri phủ, Tri huyện, Huyện thừa được triều đình đưa từ dưới xuôi lên. Ngay cả lệ thế tập của các thổ tù người dân tộc, vua Minh Mệnh cũng bãi bỏ vào năm 1829. Chế độ thổ quan thực tế bị bãi bỏ nhưng tính đến truyền thống văn hóa của các dân tộc và tính hiệu quả của việc điều hành, vua Minh Mệnh chủ trương cho phép các thổ quan có từ trước hợp lực với các Tri phủ, Tri huyện mới được triều đình bổ nhiệm để giải quyết công việc. Điều này quả nhiên đã mang lại nhiều lợi ích không chỉ cho triều đình mà cả cho đất nước vì sự đoàn kết dân tộc có điều kiện để giữ vững. Đến thời Tự Đức thì chế độ bổ nhiệm quan chức của triều đình từ miền xuôi lên cai quản miền ngược bị bãi bỏ.
Triều đình chỉ bổ nhiệm đến cấp phủ, huyện còn cấp xã thì theo Đại Nam Hội điển sự lệ8/, thường do dân chúng bầu lên, trước gọi là Xã trưởng và từ năm 1828 đổi là Lý trưởng. Người muốn dự bầu Lý trưởng phải có tài sản, phải được Chánh tổng giới thiệu, sau khi được dân bầu phải trình lên phủ, huyện để xem xét lại rồi phủ, huyện trình lên tỉnh xét duyệt cấp bằng và cấp dấu (triện). Như vậy, bộ máy hành chính địa phương dưới triều Minh Mệnh từ Trung ương đến cơ sở đã được tổ chức lại gọn nhẹ và có sự liên kết chặt chẽ, có mục tiêu rõ ràng. Dù còn có một số hạn chế, nhưng bộ máy đó đã hoạt động hiệu quả hơn nhiều so với thời kỳ trước đó. Tính hiệu lực trong điều hành cũng được bảo đảm hơn.
Để bảo đảm cho các mệnh lệnh của vua được thi hành nghiêm chỉnh, tức là đảm bảo hiệu lực điều hành được nâng cao, vua Minh Mệnh luôn đòi hỏi mỗi quan lại trong bộ máy hành chính phải hoàn thành nhiệm vụ theo hàm cấp, chức vụ của mình. Vua coi đây là cơ sở để khen thưởng hay xử phạt quan lại, tính lương bổng, thăng quan, biếm tước, thậm chí giáng chức tùy vào kết quả cụ thể mà quan lại đã thực hiện được. Một ví dụ: Khi trùng tu trấn Hải Thành – một thành lũy được xây dựng ở cửa biển Thuận An, dùng để bảo vệ cho cửa ngõ phía đông của Kinh đô triều Nguyễn, vua Minh Mệnh đã dụ cho Bộ Công rằng: “Nếu ngu tối khước từ mọi sự hiểu biết rồi làm qua loa cho xong chuyện hoặc bớt xén để trong vòng 3 năm mà thành quách đổ sụp, nứt nẻ chỗ lồi chỗ lỏm thì Đỗ Hồng Quý, Trương Viết Soái và các viên quản vệ sẽ đều bị giao cho bộ Hình xét xử nghiêm khắc, đồng thời bắt bồi thường không khoan tha”9/.
Quan lại dưới triều Nguyễn lương bổng không nhiều nên để khuyến khích họ làm việc, nhà vua có nhiều biện pháp, trong đó có khoản tiền dành cho các quan địa phương gọi là tiền “dưỡng liêm” để khuyến khích họ làm việc và giữ đức thanh liêm.
Bài học về tính hiệu lực và hiệu quả trong việc tổ chức bộ máy hành chính mà triều Nguyễn, đặc biệt là từ thời Minh Mệnh nêu lên hiển nhiên là rất thiết thực đối với chúng ta ngày nay trong thời kỳ đổi mới đất nước và đang tiến hành cải cách hành chính. Nó là cơ sở để tạo động lực trong công việc, giúp cho bộ máy phát huy được sức mạnh tiềm tàng bên trong, vượt qua được những thách thức, khó khăn để hoàn thành công việc một cách tốt nhất. Bộ máy được tổ chức gọn nhẹ, không có sự chồng chéo nhiệm vụ, chức năng, nhiệm vụ đã giúp tiết kiệm được nguồn nhân lực, thúc đẩy được sự liên kết để làm tốt hơn các công việc được triều đình giao. Tôi rất tâm đắc với nhận định của nhà nghiên cứu Nguyễn Đắc Xuân khi ông cho rằng: “Nhà Nguyễn có nhiều chính sách hay. Chính sách Đình Nghị: Đã đi họp là phải phát biểu. Ý kiến trong Đình Nghị phải được ghi chép. Nếu không phát biểu trong kỳ họp trước, kỳ sau sẽ không được đi họp nữa. Hay chủ trương Hầu trị: Người của địa phương không được đứng đầu trong địa phương. Phải đi nơi khác làm quan, khi đến địa phương khác, không được lấy vợ, mua đất ở đó. Giám khảo chấm thi không được tham gia khi có người nhà đi thi, hoặc phải trình báo… Đây là những chính sách mà ngày nay chúng ta cần học tập.”10/
Bài học thứ ba quan trọng trong quá trình cải cách hành chính, xây dựng bộ máy quản lý mà triều Nguyễn để lại là tuyển chọn cho bộ máy đó những người xứng đáng để giao việc. Những người không có tài năng thì không thể có cơ hội tham gia vào bộ máy quan lại để tham gia triều chính điều hành đất nước. Nguyên tắc mà ngày nay ta gọi là đúng người đúng việc được nhà Nguyễn rất quan tâm. Đồng thời chính quyền trung ương còn xây dựng quy chế giám sát và cơ chế chịu trách nhiệm để quan lại được phát huy hết tài năng và tính độc lập của mình trong công việc. Một ví dụ: Theo quy định của triều Minh Mệnh, đứng đầu Lục bộ có 6 Thượng thư nhưng bên cạnh đó còn có 3 đến 5 người có chức danh khác là Tham tri (tả và hữu) và Thị lang (tả và hữu) cùng tham gia lãnh đạo. Khi bàn bạc để giải quyết một công việc nào đó mà nhà vua giao, toàn thể những người trên đều có quyền tham gia tranh luận và đưa ra kiến giải của mình, nếu không thống nhất được ý kiến thì không theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số. Người có ý kiến không đồng ý được quyền bảo lưu và làm tờ trình riêng của mình trình lên vua xem xét. Cấp dưới (thuộc viên) không phải thực hiện quyết định của trưởng quan một cách vô điều kiện nếu tự mình thấy đó là không hợp lý hoặc sai nhưng phải làm tờ trình lên vua. Không thực hiện mệnh lệnh, cũng không có tờ trình mà phát hiện thấy tội danh do quyết định sai gây ra sẽ bị xử tội tòng phạm. Ngay cả Hoàng đế tuy ở ngôi vị cao nhất nhưng không được phép làm điều sai trái. Các quan Giám Sát Ngự Sử có quyền can gián khi vua mắc phải sai lầm. Các ví dụ này buộc những ai suy nghĩ máy móc cho rằng thời quân chủ là thời của sự độc đoán chuyên quyền toàn diện sẽ phải suy nghĩ lại.Vua Minh Mệnh còn đưa ra nguyên tắc “Lục bộ liên thông” yêu cầu có sự phối hợp giải quyết công việc trong triều đình. Bên cạnh đó là các Thanh lại ty có chức năng theo dõi và giám sát công việc của bộ tại triều đình và tại các khu vực khác trong cả nước. Cơ chế đó đã phát huy tác dụng tích cực trong một thời gian dài.
Để có được đội ngũ quan lại có năng lực, nhà Nguyễn ngay từ thời Gia Long đã rất chú ý đến việc đào tạo nhân tài. Ngay sau khi lên ngôi, vua Gia Long đã cho lập lại Quốc Tử giám để phụ trách việc dạy học, giáo dưỡng các hoàng tử, con cháu trong hoàng tộc, quan lại trong triều đình, đào tạo nhân tài cao cấp của nhà nước. Sang thời Minh Mệnh những quan chức được giao đứng đầu Quốc Tử giám rất được đề cao, đều là những người tài ba và rất nhân cách. Chính sách khuyến học được quan tâm. Đặc biệt các tỉnh biên giới phía bắc, nơi cư trú của các dân tộc ít người, không kể ở trình độ nào, nếu tỏ ra thông minh, hiếu học, đều cho phép tuyển mỗi huyện một người vào học ở Quốc Tử giám. Cống sinh đã qua kỳ thi Hương chuẩn bị đi thi Hội được miễn phu phen, tạp dịch, hàng tháng được cấp áo quần và học bổng kể cả dầu đèn để học. Qua chính sách đào tạo nhân tài. Nếu qua kiểm tra mà thấy học hành tiến bộ thì học bổng được tăng. Chính sách đào tạo như vậy khiến chúng ta không thể không công nhận rằng các minh quân triều Nguyễn là những người biết nhìn xa trông rộng trong việc đào tạo thế hệ kế cận cho đời sau. Việc đào tạo quan chức không nghi ngờ gì thậm chí còn gắn với sự hưng thịnh hay tồn vong của triều đại. Có một thực tế lịch sử là vào cuối triều đại, việc đào tạo hiền tài bị lơi lỏng, nạn mua quan, bán chức phát triển, nên triều đình và bộ máy hành chính nói chung thiếu những người tài ba, trung kiên tham gia quản lý và xây dựng đất nước, lại thừa những người bảo thủ, trước nạn xâm lăng của thực dân Pháp không đoàn kết được nhân dân cùng đứng lên chống lại ngoại xâm, nhà Nguyễn cuối cùng tuy vẫn còn những vị vua yêu nước, còn một số người không chịu khuất phục kẻ thù, nhưng nội bộ triều đình cũng không thể thống nhất phương hướng trong bảo vệ Tổ quốc, kết hợp các nguyên nhân khách quan và chủ quan đã phải sụp đổ, chịu mất nước vào tay thực dân Pháp.
Cuối cùng, khi nói đến những bài học quan trọng về cải cách bộ máy hành chính mà triều Nguyễn để lại cho hậu thế chúng ta không thể không nói đến bài học về nguyên nhân thắng lợi và thất bại của quá trình cải cách. Muốn cải cách thắng lợi phải đề cao trách nhiệm của các cấp hành chính và đội ngũ quan lại. Đầu tiên đó là trách nhiệm trước công việc được giao và trách nhiệm trước dân chúng. Ngày nay chúng ta gọi là trách nhiệm công vụ. Thiếu trách nhiệm đó mọi đề nghị cải cách liên quan đến bộ máy sẽ chỉ nằm trên giấy. Có trách nhiệm với dân có nghĩa là mọi chính sách cải cách phải hướng đến cải thiện đời sống cho nhân dân, làm lợi cho dân. Phải tôn trọng nhân dân trong quá trình giải quyết công việc. Khi đó các chính sách cải cách sẽ được dân ủng hộ và có cơ hội thu nhiều thành công. Các cấp hành chính cần có trách nhiệm, có nghĩa là phải luôn luôn có tinh thần thực hiện các chủ trương, chính sách cải cách do cấp trên đề ra, chống lại tư tưởng bảo thủ.
Muốn được hỗ trợ thì cải cách bộ máy cần tiến hành đồng thời với các cải cách về cơ chế vận hành, cải cách luật pháp. Luật pháp là chỗ dựa để bộ máy hoạt động. Đến lượt mình, bộ máy chính là công cụ để thực hiện luật pháp nếu hoạt động không tốt thì luật pháp sẽ không có cơ hội để đi vào đời sống thực tế. Tính tương hỗ đó đòi hỏi phải có sự cải cách đồng bộ để đảm bảo có được thành công thực sự.
Tất nhiên, cải cách bộ máy hành chính dưới triều Nguyễn cũng có những hạn chế nhất định. Tuy nhiên những bài học do các cải cách và cả những đề xuất canh tân đất nước chưa được thực hiện đều có giá trị tham khảo lớn cho chúng ta ngày nay. Thời đại đã thay đổi. Điều kiện lịch sử ngày nay đã khác. Tuy nhiên đất nước hiện đang chứng kiến nhiều vấn đề về bộ máy hành chính tương tự dưới triều Nguyễn như: bộ máy cồng kềnh, chức năng chồng chéo, hoạt động kém hiệu quả, quyền lực không kiểm soát được một cách chặt chẽ nên đã bị lợi dụng để trục lợi, quan liêu giấy tờ, tham nhũng nặng nề, nạn mua bán chức quyền phát triển, một bộ phận không nhỏ cán bộ bị tha hóa về đạo đức, trình độ hạn chế, làm việc rất nghiệp dư,v.v… Cho nên nghiên cứu các bài học mà các vị minh quân triều Nguyễn, nhất là Minh Mệnh đã làm thành công chắc hẳn là rất có ích./.
__________
1/Ví dụ: Trong nước có Trần Trọng Kim, Đào Duy Anh, Trương Hữu Quýnh, Phan Huy Lê, Đinh Xuân Lâm, Văn Tân, Nguyễn Phan Quang, Văn Tạo, Nguyễn Minh Tường, Nguyễn Danh Phiệt, Nguyễn Đắc Xuân, Phan Thuận An, Bùi Huy Khiênv.v.; …Ngoài nước có Yoshiharu Tsuboi: Nước đại Nam đối diện với Pháp và Trung Hoa, bản dịch tiếng Việt, TP. Hồ Chí Minh, 1990; Yu Insun: Political Centralisation and Judicial Administration in 17 century Vietnam, Journal of Asitic Studies , Seoul 1-1980; Ribinhin: Sự ra đời của vương triều Nguyễn. Matxcowva 1988 v.v.. …
2/ Theo: Đại Nam thực lục chính biên, Quốc sử quán triều Nguyễn, tập III, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1966.tr. 80.
3/ Theo: Đại Nam thực lục chính biên, Quốc sử quán triều Nguyễn, tập XIII, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1966.tr. 242.
4/ Xem thêm: Nguyễn Minh Tường: Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh 1820-1840, Nxb KHXH, Hà Nội, 1996.
5/ Theo: Đại Nam thực lục chính biên, Quốc sử quán triều Nguyễn, tập XI, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 1966.tr. 202.
6/ Theo: Đại Nam thực lục chính biên. Đã dẫn, tập XIV,tr. 316
7/ Xem ví dụ: Báo cáo tổng kết công tác năm 2016 của Ban Tổ chức Trung ương khẳng định:“Vẫn chưa khắc phục được tình trạng cồng kềnh, chồng chéo, hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả của tổ chức bộ máy trong hệ thống chính trị; chưa ngăn chặn, đẩy lùi được tình trạng suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống của một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên. Việc thực hiện các nghị quyết, kết luận của Trung ương về xây dựng, chỉnh đốn Đảng, xây dựng hệ thống chính trị chưa đạt được mục tiêu đề ra”. Bộ máy cồng kềnh không chỉ kém hiệu quả trong điều hành công việc của nhiều cấp, nhất là ở các địa phương mà còn gây bức xúc trong dư luận, người dân bất bình. Đồng chí Phạm Minh Chính, Ủy viên Bộ Chính trị, Bí thư Trung ương Đảng, Trưởng ban Tổ chức Trung ương cho biết:“Nhân dân hiện bức xúc, oán thán về chi tiêu cho bộ máy công chức thì nhiều mà hoạt động còn kém hiệu lực, hiệu quả”.
(Theo Báo SGGP online 17-9-2018. Bài : Bộ máy hành chính cồng kềnh, kém hiệu quả)
8/ Khâm định Đại Nam Hội điển sự lệ, Bản dịch của Viện sử học.Nhà XB Thuận Hóa, 1993.
9/ Quốc sử quán triều Nguyễn: Minh Mệnh chính yếu, Tủ sách cổ văn xuất bản, Sài Gòn 1972, Tập II. tr. 99.
10/ Theo Bách khoa toàn thư mở. Mục: Hành chính Việt Nam thời Nguyễn.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Nguyễn Sĩ Hải: Tổ chức chính quyền thời Nguyễn sơ (1802-1847), NXB Bộ Giáo dục Quốc Gia, Sài Gòn, 1963.
2. Trần Trọng Kim: Việt Nam sử lược, NXB Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 2006.
3. Phan Huy Lê: Chúa Nguyễn và vương triều Nguyễn trong lịch sử Việt Nam từ thế kỷ XVI đến thế kỷ XIX. Kỷ yếu Hội thảo quốc gia về “Chúa Nguyễn và vương triều Nguyễn trong lịch sử Việt Nam từ thế kỷ XVI đến thế kỷ XIX”. Thanh hóa, 10-2011.
4. Đỗ Văn Ninh: Quốc Tử Giám và trí tuệ Việt Nam, NXB Thanh niên,Hà Nội, 1995.
5. Trương Hữu Quýnh: Tìm hiểu những cải tổ chính trị thời Minh Mệnh, Thông báo khoa học. Trường Đại học sư phạm Hà Nội I, 1982.
6. Quốc Sử quán triều Nguyễn: Minh Mệnh chính yếu, Tủ sách cổ văn xuất bản, Sài Gòn 1972.
7. Quốc Sử quán triều Nguyễn: Đại Nam thực lục chính biên, Nxb Khoa học xã hội, Hà – Nội, 1966; 1967, 1968, 1969.
8. Phạm Hồng Thái: Một số vấn đề về trách nhiệm của công chức nhà nước trong công vụ, Tạp chí Quản lý Nhà nước, số 29 tháng 3/1998.
9. Nguyễn Văn Thâm: Những đề nghị về phép trị nước của Nguyễn Trường Tộ, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 4 /1991.
10. Nguyễn Minh Tường : Cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội,1996.
11. Võ Kim Sơn: Một số vấn đề về xây dựng và đào tạo đội ngũ công chức hành chính nhà nước, Tạp chí Thông tin lý luận, số 6/1997.
Nguồn: Kỷ yếu hội thảo khoa học Dấu ấn cải cách hành chính thời Nguyễn
– Giá trị lịch sử và đương đại
Thánh Địa Việt Nam Học
(https://thanhdiavietnamhoc.com)
| Download file (PDF): Cải cách tổ chức bộ máy hành chính triều Nguyễn. Bài học kinh nghiệm cho giai đoạn hiện nay (Tác giả; GS, TSKH Nguyễn Văn Thâm) |