Những bài học kinh nghiệm từ cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh

Tác giả bài viết: Phó Giáo sư, Tiến sĩ  BÙI HUY KHIÊN
(Học viện Hành chính Quốc gia)

     Trong lịch sử hành chính nhà nước phong kiến Việt Nam đã có không ít các cuộc cải cách hành chính, như cuộc cải cách hành chính của cha con họ Khúc, Lý Công Uẩn, Trần Thủ Độ, Hồ Quý Ly, Lê Thánh Tông, Đào Duy Từ, Trịnh Cương, Minh Mệnh,… Trong số các cuộc cải cách hành chính đó, cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh (1820 – 1840) có quy mô và phạm vi rộng lớn hơn cả. Cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh được tiến hành sau một thời gian dài chiến tranh, khủng hoảng. Để ổn định chính trị, phát triển đất nước, vua Minh Mệnh đã thực hiện cải cách, trong đó cải cách hành chính được ông đặt lên hàng đầu. Cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh đã mang lại những thành công, tạo điều kiện thuận lợi để xây dựng đất nước thành một quốc gia thống nhất, một nhà nước quân chủ phong kiến trung ương tập quyền hướng dần về pháp trị.

     Cải cách hành chính ở nước ta những năm qua đã có những chuyển biến tích cực, góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Tuy nhiên, nền hành chính của nước ta vẫn còn nhiều bất cập, yếu kém chưa được khắc phục. Việc tiếp tục nghiên cứu, tìm tòi những luận cứ khoa học và các giải pháp cho những bước đi tiếp theo của công cuộc cải cách hành chính ở nước ta, đặc biệt là nghiên cứu những cuộc cải cách hành chính trong lịch sử của cha ông để từ đó tổng kết những bài học kinh nghiệm đang là một đòi hỏi khách quan.

1. Một số nhận xét về cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh

     Nghiên cứu cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh, chúng ta có thể rút ra một số nhận xét sau:

     Thứ nhất, các cuộc cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh đều diễn ra trong bối cảnh đất nước sau một thời gian dài chiến tranh, khủng hoảng, bộ máy hành chính nhà nước yếu kém về nhiều mặt. Sau chiến tranh, bộ máy hành chính nhà nước thường do các quan võ nắm giữ, tổ chức lỏng lẻo, không thống nhất, hoạt động phân tán, kém hiệu quả. Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, vua Minh mệnh đã kiên quyết thực hiện cải cách hành chính, coi đó là điều kiện tiên quyết để đất nước phát triển và thực hiện các cải cách khác.

     Thứ hai, cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh là tương đối toàn diện và kết quả mang lại là rất đáng kể. Cải cách hành chính đã mang lại sự hưng thịnh cho đất nước, tình hình chính trị – xã hội được ổn định, kinh tế đất nước phát triển, dân trí được nâng cao, năng lực quốc phòng được tăng cường, chế độ quân chủ trung ương tập quyền được củng cố, bộ máy hành chính nhà nước hoạt động có hiệu lực, hiệu quả hơn trước.

     Thứ ba, cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh đã xây dựng được chế độ quân chủ trung ương tập quyền, quyền lực trong nước thuộc về nhà vua. Vua có quyền tối cao trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Vua nắm trong tay quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp và cả quyền thống lĩnh quân đội. Vua là biểu tượng của uy quyền tối thượng và toàn năng đối với các thần dân, đồng thời như một người cha nghiêm khắc và nhân từ của dân chúng theo chủ nghĩa thân dân, dân bản kiểu gia trưởng. Nhà nước được tổ chức thành một hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương.

     Thứ tư, vua Minh Mệnh đã chú trọng xây dựng bộ máy hành chính nhà nước gọn nhẹ, được tổ chức chặt chẽ thành một guồng máy vận hành thống nhất từ trung ương đến địa phương. Trong hệ thống bộ máy hành chính nhà nước, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan được phân định cụ thể, không có hiện tượng dẫm đạp lên chức năng, nhiệm vụ của nhau, không có hiện tượng có tổ chức mà không có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng.

     Thứ năm, để bộ máy hành chính nhà nước hoạt động có hiệu quả, vua Minh Mệnh rất quan tâm xây dựng đội ngũ quan lại hiền tài, trung thành với triều chính, coi đó là yếu tố quan trọng để cải cách hành chính thành công. Để có được đội ngũ quan lại như vậy, ông đã thực hiện nhiều biện pháp khác nhau, như: chú trọng đào tạo bồi dưỡng quan lại; tuyển chọn, tiến cử người hiền tài vào các cơ quan nhà nước; xây dựng bộ máy kiểm tra, giám sát, khen thưởng, kỷ luật quan lại khách quan, công bằng; đấu tranh không khoan nhượng với tệ nạn bè phái, hối lộ, tham nhũng.

2. Một số bài học kinh nghiệm từ cải cách hành chính dưới triều của Minh Mệnh

     Nghiên cứu cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh, chúng ta có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm bổ ích. Những bài học đó tập trung vào những tư tưởng của ông về các nguyên tắc hoạt động của bộ máy nhà nước, những giá trị cần lựa chọn trong chính sách quản lý, những bài học về cải cách quan chế. Cụ thể những bài học đó là:

     Thứ nhất, thực hiện nguyên tắc “Trên dưới liên kết hiệp đồng, trong ngoài kiềm chế lẫn nhau” trong hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước

     Dưới triều vua Minh Mệnh, chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ hỗ trợ, giám sát lẫn nhau giữa các bộ, khoa, tự, giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, trình tự, quy chế làm việc được phân định cụ thể, rành mạch. Quan lại trong triều và các cấp hành chính hiệp đồng, kiềm chế lẫn nhau trong một tập thể liên đới trách nhiệm, đứng đầu là các trưởng quan trước nhà vua.

     Nguyên tắc này được thực hiện ở tất cả các cấp hành chính: triều đình trung ương, lục bộ, các cơ quan chuyên trách và ở tất cả các cấp hành chính địa phương.

     Thứ hai, thực hiện nguyên tắc “chức vụ và trách nhiệm nghiêm minh, quyền lợi và nghĩa vụ tương xứng”

     Nguyên tắc này bắt nguồn từ thuyết “chính danh” của Nho gia. Vật nào cũng vậy, cái “tên” phải xứng với cái “thực” của nó, chức vụ luôn đi cùng với trách nhiệm, quyền lợi luôn đi cùng với nghĩa vụ.

     Chức vụ và trách nhiệm nghiêm minh, quyền lợi và nghĩa vụ tương xứng là nguyên tắc được vua Minh Mệnh rất coi trọng. Ông đã vận dụng nguyên tắc này trong việc tổ chức, điều hành bộ máy hành chính nhà nước, đặt ra các quy định cụ thể về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi đối với từng quan lại. Mỗi chức quan đều có quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể. Ngoài chức tước, quan lại còn được quy định theo phẩm hàm, từ nhất phẩm đến cửu phẩm, mỗi phẩm hàm lại phân chia thành các trật chánh và tòng cụ thể.

     Nếu nguyên tắc “chức vụ và trách nhiệm nghiêm minh” nhằm giữ nghiêm kỷ cương, phép nước, ngăm tiếm quyền, lạm quyền thì nguyên tắc “quyền lợi và nghĩa vụ tương xứng” là để khuyến khích, động viên quan lại. Thực tế cho thấy, nếu quan lại nào làm tốt một việc gì đó thì sẽ được nhà vua ban thưởng và ngược lại sẽ bị phạt.

     Vua Minh Mệnh từng nói: “Đạo nuôi người thanh liêm không có gì bằng cấp cho họ lộc hậu”. Năm 1839, thấy lương bổng của quan lại quá ít ỏi, ông đã quyết định tăng lương và phụ cấp cho họ. Khi quyết định tăng lương, ông nói: “Trẫm nghĩ, bọn ngươi lương ít không đủ nuôi đức thanh liêm, nay đã được ngoại lệ gia ân thì các ngươi phải ra sức cố gắng”. Dưới triều ông, những quan lại gần dân, hoàn thành chức phận của mình còn nhận được tiền “dưỡng liêm” để giữ đức thanh liêm.

     Thứ ba, kết hợp “Đức trị” và “Pháp trị” trong quản lý nhà nước

     Nghệ thuật cai trị của vua Minh Mệnh là sự kết hợp hài hòa giữa Đức trị và Pháp trị. Trong khi coi “pháp luật là phép công của nhà nước”, thì đồng thời ông cũng nói: “Người ta khác với loài cầm thú là vì có lễ để làm khuôn phép giữ gìn”. Ông dùng pháp luật để bảo vệ thuần phong mỹ tục và dùng thuần phong mỹ tục để hướng dẫn con người biết hướng về chữ nhân, chữ nghĩa, biết phục tùng và sống theo pháp luật. Dùng Đức – Hình kết hợp để trị nước, ông đã tìm thấy được hiệu quả trong phương thức cai trị “đức chủ – hình bổ”.

     Vua Minh Mệnh yêu cầu đội ngũ quan lại phải “lấy chữ lễ, nghĩa, liêm, sĩ mà dạy dân, khiến cho dân hướng về chữ nhân, chữ nhường, bỏ hết lòng gian phi, để cho dân được an cư, lạc nghiệp, giàu có và đông đúc”. Không chỉ răn dạy quan lại, bản thân ông cũng là những tấm gương về đạo đức cho đội ngũ quan lại và thần dân noi theo. Tuy làm vua nhưng ông luôn tự khép mình theo kỷ cương phép nước, không cho phép mình đứng trên pháp luật, làm trái pháp luật. Nhân cơ hội cách chức án sát Quảng Ngãi Nguyễn Đức Hội vì tội tham nhũng, vua Minh Mệnh đã dụ các quan trong triều rằng:“Ta từ khi lên ngôi đến nay, dùng người làm việc, giữ một mực công bằng, dẫu có kẻ tôi con thân tín cũng chỉ dùng theo tài năng, chứ không tư vị một người nào. Kẻ nào có tội đều theo pháp luật mà trừng trị, chưa từng gượng nhẹ bao giờ”.

     Thứ tư, quản lý nhà nước bằng pháp luật, đề cao pháp luật

     Vua Minh Mệnh luôn đề cao vai trò của pháp luật, chú trọng xây dựng và thực hiện pháp luật. Ông cho rằng:“Trị nước phải có pháp luật, không có pháp luật thì sẽ loạn. Đặt ra pháp luật là trên để răn dạy quan lại, dưới là để dân chúng trăm họ biết mà thực hiện. Mọi rối loạn đều bắt đầu từ sự rối loạn kỷ cương”.

     Chính vì thấy được vai trò to lớn của pháp luật mà ông đã giành nhiều thời gian xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, cụ thể. Dưới triều vua Minh Mệnh có Quốc triều Hình luật. Ngoài các bộ tổng luật, ông còn ban hành nhiều sắc chỉ về các quy định kiện tụng, tuyển dụng, kiểm tra, giám sát, khen thưởng, kỷ luật đội ngũ quan lại.

     Luật pháp dưới triều ông được ban hành đầy đủ, chi tiết, cụ thể nên mọi quan lại, thần dân đều dễ hiểu, dễ áp dụng, kẻ xấu khó có cơ hội để “lách luật”. Căn cứ vào các văn bản luật, ông kiểm tra, giám sát, khen thưởng và xử phạt quan lại chính xác, hiệu quả.

     Thứ năm, tuyển chọn quan lại công khai, minh bạch

     Vua Minh Mệnh đều hiểu rằng: “Trăm quan là nguồn gốc của trị, loạn”; nước thịnh hay suy đều do “vua hiền – tôi sáng” quyết định. Để tuyển chọn được đội ngũ quan lại hiền tài, ông đã thực hiện tuyển chọn quan lại chủ yếu bằng hình thức khoa cử. Các kỳ thi được tổ chức đều đặn, đối tượng dự thi mở rộng đến tất cả mọi tầng lớp nhân dân.

     Chế độ thi cử dưới triều vua Minh Mệnh được đảm bảo bằng các quy chế thi, kỷ luật phòng thi và cả chế độ chấm thi nghiêm túc. Riêng về chế độ chấm thi, Quốc triều hình luật đặt ra lệ cử người chép lại bài thi của thí sinh trước khi giao cho quan chủ khảo chấm để tránh việc nhận ra nét chữ của thí sinh đã cho ta thấy các ông quan tâm đến chế độ bảo mật trong thi cử như thế nào.

     Ngoài hình thức khoa cử là chủ yếu, ông còn tuyển chọn quan lại bằng hình thức tiến cử công khai nhằm khai thác những khả năng tiềm tàng, không để sót những người hiền tài trong dân chúng mà vì lý do nào đó không thể tham gia các kỳ thi. Ông khuyến khích quan lại tiến cử người hiền tài để triều đình xem xét, tuyển chọn. Người được tuyển chọn phải trải qua một thời gian làm “thí quan”. Nếu làm tốt họ sẽ được bổ nhiệm làm chính quan, ngược lại nếu làm không tốt họ sẽ bị bãi miễn. Để tránh việc “tiến cử bừa” để tham nhũng và tạo lập phe cánh, ông quy định, nếu quan lại nào tiến cử đúng người tài giỏi thì được triều đình khen thưởng, ngược lại thì bị phạt rất nặng.

     Bằng con đường khoa cử và tiến cử minh bạch, công bằng, vua Minh Mệnh đã lựa chọn được những quan lại hiền tài, tránh được căn bệnh “chạy chức chạy quyền”, “mua quan bán chức”. Những quan lại được tuyển chọn minh bạch, bằng đúng tài đức của mình, không phải mất “chi phí đầu tư” để có chức này, chức nọ nên khi có chức họ không phải tìm mọi cách để “xoay xở làm thêm”, “thu hồi vốn” như chúng ta vẫn thường thấy ở nhiều hệ thống đương đại.

     Thứ sáu, bài học về kiểm tra, giám sát quan lại

     Cơ chế kiểm tra, giám sát quan lại dưới triều vua Minh Mệnh có thể chia làm hai nhóm: cơ chế tự kiểm tra, giám sát quan lại của mỗi hệ thống và cơ chế kiểm tra giám sát quan lại từ bên ngoài hệ thống. Cơ chế kiểm tra, giám sát này đã đáp ứng được các yêu cầu sau:

     Thứ nhất, bộ máy kiểm tra, giám sát có khả năng kiểm tra, giám sát được toàn bộ hệ thống quyền lực nhà nước. Bộ máy kiểm tra, giám sát ấy không là bộ phận hợp thành bên trong của hệ thống quyền lực đang cần phải kiểm tra, giám sát mà nó đứng bên ngoài để kiểm tra, giám sát.

     Thứ hai, bộ máy kiểm tra, giám sát đó có tính độc lập cao, vì vậy việc kiểm tra, giám sát đảm bảo được yêu cầu khách quan. Các cơ quan kiểm tra, giám sát dưới triều ông có quyền hành rất lớn, cơ chế hoạt động tương đối độc lập, không chịu bất cứ một sức ép nào, kể cả trong quá trình điều tra, xét xử và trong quá trình khảo khoá quan lại. Quyền hành rộng rãi và tính độc lập này đã tạo uy quyền thực sự cho các quan ngự sử, giúp họ đánh giá, xét xử quan lại khách quan, đúng với công tội của từng lại, quan.

     Dưới triều vua Minh Mệnh, việc kiểm tra, giám sát quan lại được tổ chức thường xuyên và nhiều khi cũng rất linh hoạt. Bộ máy kiểm tra, giám sát thường xuyên do các cơ quan chức năng như Ngự sử đài, Đô sát viện, Bộ hình, Lục tự,… thực hiện.

     Không chỉ kiểm tra, giám sát từ bên ngoài, ông còn đề ra nhiều giải pháp để kiểm tra, giám sát từ bên trong tổ chức. Việc phát hiện những quan lại thanh liêm để khen thưởng và những quan lại tham nhũng, hối lộ để trừng trị không chỉ là trách nhiệm của các cơ quan chức năng mà còn là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước các cấp. Những vụ án hối lộ, tham nhũng không chỉ do Ngự sử đài, Lục khoa, Đô sát viện,… phát hiện mà chính các cơ quan nhà nước các cấp, như Lục bộ, Lục tự, các thừa tuyên, tỉnh, huyện,… luôn có vai trò quan trọng. Chế độ khảo thí và khảo khoá quan lại định kỳ, nghiêm túc cũng là cách để ông kiểm tra, giám sát có hiệu quả từ bên trong tổ chức.

     Thứ bảy, mở rộng diện và đối tượng áp dụng chế độ “hồi tỵ”

     Chế độ “hồi tỵ” được vua Minh Mệnh ban hành và thực hiện nghiêm túc đã mang lại những kết quả nhất định. Ông thực hiện chế độ này với mục đích đề phòng quan lại gây bè, kéo cánh, đem tình cảm riêng câu kết với nhau để thực hiện hành vi tham nhũng, vi phạm pháp luật.

     Chúng ta đã thấy những quy định về chế độ “hồi tỵ” trong các văn bản luật và các chiếu chỉ dưới triều vua Minh Mệnh. Ông đề ra những quy định “hồi tỵ”: bố con, anh em ruột, chú bác, cô dì, những người có quan hệ thông gia, thầy trò thì không được làm quan cùng một chỗ; ai quê ở phủ, huyện nào thì phải đổi đi phủ, huyện khác; người có quan hệ thông gia, thầy trò cũng không được làm quan cùng một chỗ.

     Để chế độ “hồi tỵ” được thực hiện nghiêm chỉnh, ông đặt ra nhiều quy định cụ thể để răn đe, xử phạt những quan lại vi phạm các quy định về chế độ “hồi tỵ” mà ông đã đặt ra.

     Những quy định trong chế độ “hồi tỵ” được áp dụng dưới triều vua Minh Mệnh là rất cụ thể, đối tượng, phạm vi áp dụng rộng, chế tài áp dụng nghiêm khắc đã góp phần làm cho bộ máy nhà nước được củng cố, tránh được tình trạng cục bộ, bè phái, quan lại câu kết với nhau trong những vấn đề nhạy cảm của nền hành chính, như: tuyển dụng, khen thưởng, đề bạt, câu kết tham nhũng,…

     Thứ tám, kiên quyết đấu tranh phòng, chống tham nhũng

     Trong khi tiến hành cải cách hành chính, vua Minh Mệnh rất kiên quyết đấu tranh phòng, chống tham nhũng, coi đó là điều kiện không thể thiếu để cải cách hành chính của ông thành công. Xác định tham nhũng là loại tội phạm nghiêm trọng, nguy hiểm, gây tác hại về nhiều mặt cho xã hội nên ông đã tìm mọi biện pháp để loại bỏ tệ nạn này.

      Để phòng, chống tham nhũng hiệu quả, vua Minh Mệnh đã áp dụng nhiều biện pháp khác nhau, lấy việc xử phạt nghiêm khắc những quan lại tham nhũng là một trong những biện pháp quan trọng. Ông trừng trị quan lại tham nhũng không câu nệ vào vị thế của người phạm tội, bất kể họ là những người thân cận, các quan đầu triều hay con cháu trong hoàng tộc. Trong hầu hết các trường hợp tham nhũng, dù là thường dân hay quan lại cấp cao của triều đình, ông đều xử phạt rất nghiêm theo pháp luật. Trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng, vua Minh Mệnh chủ trương “Sát nhất nhân vạn nhân cụ” (Giết một người để muôn người sợ mà tránh). Đọc những tư liệu lịch sử dưới triều vua Minh Mệnh chúng ta cũng gặp không ít trường hợp nhà vua đã xử biếm, xử đầy, xử trảm những quan lại tham nhũng, kể cả những viên quan cao cấp như Phó tổng trấn Gia Định thành Hoàng Công Lý, Cai án Nam Định Phan Thanh, Tri phủ Kiến Xương Nguyễn Công Tuy,v.v…

      Tìm hiểu những giá trị trong cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh và đặt vấn đề tiếp thu các giá trị đó là để kế thừa những giá trị lịch sử và tránh những sai lầm mà cha ông ta đã vấp phải, nhằm góp phần tìm kiếm những ý tưởng, những biện pháp thích hợp cho công cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay.

      Ngày nay, nhiều yếu tố trong tư tưởng, chính sách cải cách hành chính vua Minh Mệnh vẫn còn mang những giá trị thực tiễn, mặc dù những giá trị đó có phiến diện, thậm chí mang tính hai mặt. Tiếp thu những bài học kinh nghiệm trong cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh luôn phải là quá trình sàng lọc và chỉnh hợp cho thích ứng với yêu cầu của tình hình và nhiệm vụ trong giai đoạn mới./

Nguồn: Kỷ yếu hội thảo khoa học Dấu ấn cải cách hành chính thời Nguyễn
– Giá trị lịch sử và đương đại

Thánh Địa Việt Nam Học
(https://thanhdiavietnamhoc.com)

Download file (PDF): Những bài học kinh nghiệm từ cải cách hành chính dưới triều vua Minh Mệnh (Tác giả: PGS.TS Bùi Huy Khiên)