Cải cách chế độ văn thư hành chính triều Nguyễn bài học kinh nghiệm trong cải cách hành chính hiện nay

Tác giả bài viết: VŨ THỊ PHỤNG
(Đại học Quốc gia Hà Nội)

     Văn thư là từ gốc Hán, dùng để chỉ chung các loại văn bản, bao gồm cả văn bản do cá nhân, gia đình, dòng họ lập ra (như đơn từ, di chúc…) và văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành⁵². Hành chính là những quy định mang tính chuẩn mực, thường được dùng trong hoạt động quản lý nhà nước. Văn thư hành chính là thuật ngữ để chỉ các loại văn bản do cơ quan nhà nước ban hành và những chế độ, quy định liên quan đến quá trình tạo lập, chuyển giao, quản lý những văn bản đó.

     Từ định nghĩa trên, có thể thấy, văn thư hành chính (VTHC) là vấn đề cần được các nhà nước quan tâm, vì văn bản là công cụ, phương tiện giúp các cơ quan nhà nước ghi lại, truyền đạt thông tin, mệnh lệnh từ cấp trên xuống cấp dưới và ngược lại; đồng thời là minh chứng cho những hoạt động, công việc đã diễn ra, đã thực hiện, đã hoàn thành. Nhìn lại suốt chiều dài lịch sử, có thể thấy, ngay từ thời phong kiến, các vương triều đã đặt ra nhiều chế độ, quy định về vấn đề này⁵³.

     Tuy nhiên, phải đến Triều Nguyễn (1802 -1945), những vấn đề về văn thư hành chính mới được quan tâm đầy đủ và có nhiều quy định chặt chẽ. Trong bài viết này, chúng tôi xin khái quát những cải cách cơ bản về văn thư hành chính của vương triều Nguyễn và những giá trị tham khảo cho công cuộc cải cách hành chính hiện nay.

1. Những cải cách của Triều Nguyễn về chế độ văn thư hành chính

     Nhận thức được vai trò và tầm quan trọng của văn bản hành chính đối với hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, Triều Nguyễn đã có nhiều cải cách, đồng thời ban hành, thực hiện một chế độ văn thư hành chính chặt chẽ và hiệu quả, thể hiện qua những chủ trương và biện pháp cụ thể sau đây:

     1.1. Thành lập hệ thống các cơ quan có trách nhiệm soạn thảo, chuyển giao và quản lý văn thư hành chính

     Như chúng tôi đã đề cập ở phần trên, do văn bản có tầm quan trọng đặc biệt, nên tất cả các nhà nước đều cần quan tâm và có những biện pháp để kiểm soát được toàn bộ “vòng đời” của văn bản, bao gồm từ lúc văn bản được tạo lập (soạn thảo, ban hành) cho đến quá trình chuyền giao, giải quyết và lưu giữ lại sau khi văn bản đã được giải quyết xong.

     Để kiểm soát được toàn bộ quá trình trên, vấn đề đầu tiên được các vị vua triều Nguyễn quan tâm là phải thành lập những cơ quan chuyên trách, giúp nhà vua và các cơ quan trong triều về soạn thảo, chuyển giao và quản lý văn bản.

     Theo các ghi chép còn lại trong thư tịch cổ, từ thời các chúa Nguyễn ở Đàng Trong, một cơ quan chuyên giúp việc về văn bản, giấy tờ đã đươc thiết lập, có tên là Thị thư viện. Đến thời Gia Long, cơ quan này vẫn được duy trì, đồng thời nhà vua còn cho thành lập thêm 2 cơ quan nữa là Thị Hàn viện và Nội Hàn viện⁵⁴. Căn cứ vào tên gọi và nhiệm vụ của các chức quan làm việc tại đây, có thể xét đoán rằng: Thị Thư viện và Thị Hàn viện là hai cơ quan chuyên trách việc khởi thảo, phân phát và coi giữ văn thư hành chính của triều đình, còn Nội Hàn viện thì giúp nhà vua khởi thảo và coi giữ các văn bản, giấy tờ riêng của nhà vua⁵⁵. Đến triều Minh Mệnh, ngay sau khi lên ngôi, nhà vua đã cho đặt cơ quan mới là Văn thư phòng. Trong thời kỳ đầu, Văn thư phòng có nhiệm vụ chính là khởi thảo, phân phát và coi giữ các chiếu dụ, văn bản và biên chép các lời phê đáp (trả lời) tấu văn của nhà vua. Tiếp đó, Minh Mệnh còn cho thành lập thêm Hàn Lâm viện (năm 1822) và Nội các (năm 1829) để thay cho Văn thư phòng trước đó. Căn cứ vào các ghi chép trong Khâm định Đại Nam Hội điển sự lệ (viết tắt là Hội điển), Hàn lâm viện và Nội là những cơ quan có nhiệm vụ soạn thảo các loại văn bản quan trọng của nhà vua, tiếp nhận văn bản từ các bộ và địa phương gửi đến; dự thảo những lời phê, đáp của nhà vua để trả lời và giải quyết các vấn đề cho cấp dưới… Ngoài ra, cũng trong thời Minh Mệnh, các cơ quan chuyên về chuyển đệ công văn trong toàn quốc (gọi là Ty Bưu chính) và tiếp nhận, chuyển giao văn bản từ địa phương gửi lên triều đình (Ty Thông Chính sứ) cũng đã được thành lập. Ở các Bộ đều có các bộ phận như Ty hoặc Xứ chuyên lo việc tiếp nhận công văn, soạn thảo văn bản và quản lý con dấu. Ở địa phương công việc này được các quan chức đứng đầu giao cho các nhân viên như Lại mục và Thông lại⁵⁶.

     Có thể nói, việc thành lập một hệ thống các cơ quan từ Trung ương đến địa phương để chuyên lo các công việc về soạn thảo, ban hành, chuyển giao, kiểm soát văn bản, giấy tờ đã cho thấy sự thay đổi về nhận thức và những biện pháp cải cách tổ chức bộ máy văn thư hành chính của Triều Nguyễn. Từ thời vua Gia Long đến vua Minh Mệnh, Thiệu Trị và Tự Đức, thời nào cũng có các chỉ, dụ của nhà vua, trong đó quy định về chức năng, nhiệm vụ và biên chế nhân sự cho các cơ quan chịu trách nhiệm về văn thư hành chính. Ngoài ra, vấn đề đáng chú ý hơn là cũng với việc thiết lập các cơ quan chuyên trách về văn thư hành chính, Triều Nguyễn, mà đặc biết là dưới thời vua Minh Mệnh, vị trí của các cơ quan này được đề cao. Việc thành lập Hàn lâm viện và Nội các, việc quy định về chức năng, nhiệm vụ của hai cơ quan này đã cho thấy điều đó. Rất nhiều công trình nghiên cứu đã khẳng định Hàn lâm viện và Nội các là những “Văn phòng đặc biệt” của nhà vua, bởi lẽ, thông qua việc giúp vua soạn thảo, ban hành, quản lý những văn bản quan trọng của triều đình, tiếp nhận và xử lý các văn bản từ các bộ và địa phương gửi đến, các cơ quan này còn có vai trò quan trọng trong việc thu thập, tổng hợp và cung cấp thông tin từ văn bản để nhà vua có căn cứ, cơ sở trước khi ban hành các quyết định quản lý liên quan đến việc điều hành đất nước. Có thể nói, đây là sự đổi mới, cải cách đầu tiên, cơ bản về chế độ văn thư hành chính, thể hiện tư duy coi trọng thông tin, sử dụng thông tin văn bản của các nhà vua và vương triều Nguyễn.

     1.2. Cải cách chế độ tuyển dụng và sử dụng quan lại chuyên trách các công việc về văn thư hành chính

     Cùng với việc thiết lập các cơ quan chuyên trách như đã trình bày ở phần trên, các kết quả nghiên cứu cho thấy, triều Nguyễn đã kế thừa những quy định về tuyển dụng và sử dụng quan lại của các triều đại trước, đồng thời có những cải cách mới, trong đó có việc tuyển dụng và bố trí quan lại làm các việc về văn thư hành chính.

     Theo quan chế thời Nguyễn, quan lại là từ ghép của Quan và Lại (tức lại viên). Triều Nguyễn quy định rõ:

     – Những công việc quan trọng như: soạn thảo văn bản của nhà vua, của các bộ, các cơ quan chính quyền ở địa phương; xử lý và tổng hợp thông tin từ văn bản… đều được giao cho chính quan đảm nhận.

     – Lại viên được giao các việc có độ phức tạp thấp hơn như: soạn thảo các văn bản thông thường, tiếp nhận và phân loại văn bản để trình lên chính quan, chuyển giao văn bản từ nơi này đến nơi khác (trừ văn bản quan trọng và cơ mật).

     Với sự phân biệt về chức trách và vị trí như trên, việc đặt ra tiêu chuẩn và tuyển dụng quan lại cũng có những quy định tương ứng. Các viên quan làm việc trong Hàn Lâm viên, Nội các đều là những người có trình độ cao, được tuyển dụng qua các kỳ thi chính thức của nhà nước. Minh Mệnh đã có lần nói với quần thần: “Đặt ra Nội các là để hầu hạ, gần gũi nơi cung cấm, vâng phụng sắc, chỉ, tiếp nhận sớ, chương, kính theo giấy tờ của vua, chức trách rất là quan trọng. Về thừa hành công việc, ắt hẳn là người trong khoa mục vốn có văn học, mới đáng để kén vào chức ấy”⁵⁷. Để chọn được những người có đủ khả năng soạn thảo những văn bản quan trọng của vua và triều đình, nhà Nguyễn tiếp tục đưa nội dung “Soạn thảo chiếu, chế, biểu” vào yêu cầu bắt buộc tại kỳ thi tuyển thứ hai trong 4 kỳ thi bắt buộc⁵⁸. Nếu không đạt yêu cầu trong kỳ thi này, người dự thi sẽ không được tiếp tục tham gia các kỳ thi tiếp theo.

     Đối với các lại viên, việc tuyển dụng không đặt trong hệ thống thi cử chính thống, nhưng lại được tổ chức thi tuyển thường xuyên để đáp ứng yêu cầu của các Bộ, Nha. Khi dự tuyển vào vị trí lại viên, người tham gia thường phải thi môn viết chữ (đẹp và chính xác), làm tính và soạn thảo các loại văn bản thông thường. Do thời đó, việc sao chép lại văn bản gốc còn phải làm trực tiếp, nên các lại viên phải là người cẩn thận và viết chữ đẹp để thể hiện chính xác và đảm bảo hình thức văn bản theo chuẩn mực. Triều Nguyễn đặc biệt coi trọng vấn đề này, nên đã đặt ra chế độ riêng để tuyển những người chuyên viết chữ đẹp, gọi là tuyển cử thư thủ. Ngoài ra, khi các cơ quan thiếu lại viên để giúp các việc về văn bản, giấy tờ tại nha môn, Triều Nguyễn cho phép tuyển thêm các tú tài, sĩ nhân chưa đỗ đạt qua các kỳ thi, nhưng lại “biết văn tự và am tường viết, tính…”.

     Sau những quy định về tuyển dụng, triều Nguyễn còn ban hành các chế độ về trách nhiệm và thưởng phạt đối với kết quả làm việc của qua lại liên quan đến văn thư hành chính. Trong thư tịch cổ còn ghi lại nhiều lần các vua triều Nguyễn ban chỉ, dụ để nhắc nhở hoặc xử phạt những quan lại có sai phạm về soạn thảo, sao chép văn bản (đặc biệt là văn bản của nhà vua) hoặc chuyển giao văn bản chậm trễ, quản lý và sử dụng ấn tín (con dấu) chưa nghiêm mật…⁵⁹

     1.3.Thiết lập các quy định chặt chẽ về soạn thảo, ban hành, chuyển giao và quản lý văn thư hành chính

     Cùng với việc thiết lập hệ thống các cơ quan chuyên trách và tuyển dụng đội ngũ quan lại, Triều Nguyễn là triều đại có nhiều quy định cụ thể và chặt chẽ về văn thư hành chính, bao gồm:

     a/ Quy định về thể loại và thẩm quyền ban hành văn bản

     Trong các nghiên cứu về hành chính thời Nguyễn, tuy chưa tìm được nhiều tư liệu trực tiếp, nhưng qua các ghi chép trong sách Đại Nam thực lục chính biên và Hội điển, có thể thấy, bên cạnh việc kế thừa và sử dụng các loại văn bản có từ các triều đại trước, đồng thời tham khảo hệ thống văn bản của các triều đại phong kiến Trung Quốc, Triều Nguyễn đã đặt ra một số loại văn bản riêng và xác định thẩm quyền ban hành cho từng cơ quan từ trung ương đến địa phương.

     Theo khảo cứu của chúng tôi, thời Nguyễn đã sử dụng khoảng trên 20 loại văn bản hành chính, trong đó có những loại phổ biến đã có từ trước như: chiếu, chỉ, dụ, sắc…Nhưng bên cạnh đó, nhà Nguyễn còn đặt thêm nhiều loại văn bản khác như : Công đồng truyền, Công đồng sai, Công đồng phó, Công đồng di, Công đồng khiển (tương tự như các loại công văn ngày nay); hoặc quy định chi tiết hơn việc sử dụng các loại số sách hành chính như: sổ hộ tịch, số địa bạ, số theo dõi thu chí tài chính của cung đình, số theo dõi chi tiêu trong xây dựng cơ bản… Các loại văn bản trên đều được quy định về thẩm quyền ban hành, như: chiếu, chỉ, dụ, sắc thuộc thẩm quyền của nhà vua; tấu, biểu, sớ thuộc thẩm quyền của các nha môn và chính quyền địa phương…

     Để giúp các cơ quan sử dụng văn bản được thuận lợi, triều Nguyễn đã bước đầu mẫu hóa một số loại văn bản về thể thức cũng như cách trình bày, diễn đạt. Mặc dù còn mang nặng tính khuôn mẫu, nhưng những quy định nhu vậy đã cho thấy ý thức về việc chuẩn hóa văn thư hành chính của triều Nguyễn.

     b/ Quy định về thể thức văn bản

     Thể thức là khái niệm của thời hiện đại, dùng để chỉ những yếu tố bắt buộc cần được thể hiện trong một văn bản, nhằm giúp cho việc đăng ký, chuyển giao và quản lý văn bản. Qua khảo cứu của chúng tôi, tuy chưa sử dụng thuật ngữ này, nhưng thời Nguyễn đã có rất nhiều quy định về thể thức văn bản cụ thể và chặt chẽ. Theo đó, mọi văn bản hành chính của nhà vua và các cơ quan nhà nước đều phải có các yếu tố như: quốc hiệu và niên hiệu; tác giả hoặc chức quan ban hành văn bản; thời gian ban hành, tên loại văn bản, nội dung, chữ ký xác nhận và đóng dấu. Nếu so với những quy định hiện nay về thể thức văn bản thì những yếu tố trên gần như đã đảm bảo hầu hết các thông tin cần thiết⁶⁰. Cách ghi và thực hiện các yếu tố này trong văn bản đã được triều Nguyễn quy định rất cụ thể⁶¹.

     Ví dụ:

     – Năm 1804, vua Gia Long đặt quốc hiệu mới là Việt Nam và yêu cầu tất cả các văn bản phải ghi quốc hiệu mới, không được ghi là An Nam như trước.

     – Vào năm Minh Mệnh thứ 6 (1825), nhà vua ra lệnh: từ năm Minh Mệnh thứ bảy trở đi, mọi văn bản đều phải ghi rõ niên hiệu mà các nhà vua đã chọn đặt, chứ không được dùng can chi để ghi như trước (chẳng hạn, thay vì ghi Tân Dậu ngày…thì nay phải ghi Minh Mệnh năm thứ…rồi đến ngày tháng ban hành văn bản).

     c/ Quy định về cách thể hiện và phê duyệt nội dung văn bản

     Cùng với những quy định về thể thức, triều Nguyễn có nhiều quy định về việc trình bày phần nội dung văn bản, cụ thể như: phải thiết thực và giản yếu; văn phong phải phù hợp với vị thế và mục đích của văn bản; các vấn đề nêu ra phải có căn cứ xác đáng; phải chú ý đến bối cảnh chính trị và quan hệ bang giao… Nội dung của văn bản phải được kiểm tra kỹ trước khi ban hành chính thức.

     Ví dụ:

     – Triều Nguyễn giao cho Viện Đô sát nhiệm vụ kiểm tra, phát hiện những văn bản thiếu căn cứ, tâu trình vô tội vạ để nhà vua xem xét và nghiêm trị ⁶².

     – Minh Mệnh đã từng xử phạt một viên quan ở tỉnh Tuyên Quang do không xem xét kỹ tình hình đã làm bản tâu đề nghị nhà vua giảm thuế ⁶³.

     Với chính thể quân chủ chuyên chế, hầu hết văn bản do các bộ, nha và địa phương gửi lên đều phải trình nhà vua đọc và phê duyệt. Để thể hiện rõ uy quyền và ý kiến của nhà vua, triều Nguyễn đã có những quy định rất rõ ràng về cách phê duyệt trong văn bản. Qua khảo cứu trên các văn bản hành chính (Châu bản) còn lại, hiện đang được bảo quản tại Trung tâm Lưu trữ quốc gia I Hà Nội, bút phê của các vua nhà Nguyễn có sáu loại, gồm:

     – Châu điểm: là một nét son được các hoàng đế (vua) chấm lên chữ đầu một đoạn văn bản, ý chỉ nhà vua đồng ý với ý kiến đề xuất hoặc nội dung được trình bày trong văn bản.

     – Châu phê: là một đoạn từ ngữ, hoặc một câu, hay một đoạn văn gồm vài câu do các vua nhà Nguyễn đương thời viết, chèn vào đầu, giữa, hay cuối các dòng của văn bản gốc (tấu chương) do các cơ quan trong triều soạn thảo, tấu trình. Đoạn phê thể hiện quan điểm của vua, hoặc là ý kiến chỉ đạo của vua đối với các vấn đề được trình bày trong văn bản.

     – Châu khuyên: là vòng tròn son được nhà vua khuyên quanh một điều khoản hay một tên người hoặc một vấn đề được nhà vua chuẩn thuận.

     – Châu mạt: là nét son được phẩy lên tên người hay vấn đề nào đó, thể hiện sự không chấp thuận của vua.

     – Châu sổ: là nét gạch, xóa trên văn bản gốc, chỉ những ý cần phải sửa chữa hoặc không được vua chấp nhận, chuẩn y.

     – Châu cải: thường đi kèm với châu sổ, là những từ ngữ, câu cú, hay đoạn văn do vua ngự phê bên cạnh những chữ đã bị châu sổ, nhằm sửa ý tứ hoặc thể hiện quan điểm của vua.

     Có thể nói, hình thức Ngự phê trên đây là một trong những đặc trưng độc đáo của chế độ văn thư hành chính Triều Nguyễn, thể hiện sự khác biệt so với các triều đại trước64.

     d/ Quy định về chuyển giao và giải quyết văn bản

     Các ghi chép trong thư tịch cổ còn lại cho biết, triều Nguyễn đã đặt ra rất nhiều quy định về phương thức, biện pháp và thời hạn chuyển giao văn bản, cụ thể như sau⁶⁵:

     – Thứ nhất, ngoài việc thiết lập một hệ thống các cơ quan chuyên trách việc chuyển đệ công văn như Ty Bưu chính, Ty Thông chính (đã trình bày ở phần trên), triều Nguyễn còn đặt và bố trí một hệ thống trạm dịch trên khắp các địa phương trong cả nước. Các trạm dịch này đã được đặt ra từ thời vua Gia Long, nhưng chưa nhiều. Đến thời Minh Mệnh, cùng với hàng loạt các biện pháp cải cách hành chính khác, Ông cho kiểm tra, bố trí lại tổ chức và hoạt động của tất cả các trạm dịch trong toàn quốc, với mục đích đảm bảo cho hệ thống thông tin hành chính được thông suốt. Theo thống kê từ Hội điển, từ thời vua Gia Long đến thời vua Tự Đức, cả nước đã có 149 trạm dịch, được phân bố trên khắp cả nước ⁶⁶.

     – Thứ hai, quy định cụ thể cách thức và thời hạn chuyển văn thư hành chính

     Về cách thức, do điều kiện lúc bấy giờ, nên văn thư hành chính được chuyển trực tiếp, bằng 3 cách: bằng sức người chạy bộ, bằng chạy ngựa và bằng đường sông. Để phục vụ cho việc chuyển công văn bằng các hình thức trên, triều Nguyễn đã có những quy định về bài trạm, ống trạm (để đựng công văn), cờ hiệu và nghi trượng (dùng cho chạy ngựa), về việc đóng dấu xác nhận khi qua các trạm, về việc bảo mật đối với các văn thư được chuyển…

     Về thời hạn chuyển công văn, triều Nguyễn quy định 3 mức: tối khẩn, khẩn vừa và đi thường. Căn cứ vào đó, nhà nước quy định thời hạn cụ thể cho từng chặng. Nếu các phu trạm chuyển văn thư hành chính đến trước hạn sẽ được thưởng, nếu trễ hạn sẽ bị xử phạt nặng.

     Ví dụ: Theo lệnh chuẩn y từ năm Minh Mệnh thứ nhất (1820), văn thư được chuyển từ kinh đô Huế đến Hà Nội là 4 ngày 6 giời (tối khẩn), 5 ngày 3 giờ (khẩn vừa), 6 ngày 7 giờ (đi thường). Nếu phu trạm chuyển đến đúng hạn được thưởng 6 quan tiền, nếu trước hạn thưởng thêm 2 quan. Trong thời gian từ 4 ngày 7 giờ đến tròn 5 ngày mới đến thì không thưởng, không phạt. Nếu 5 ngày 1 giờ mới đến thì phải phạt 30 roi, chậm 1 ngày phạt thêm 20 roi nữa67.

     Cùng với việc chuyển giao văn bản trên đây, triều Nguyễn còn có những quy định về trình tự tiếp nhận, thời hạn và trách nhiệm giải quyết văn bản của các cơ quan, chức quan từ trung ương đến địa phương.

     Ví dụ: Vào năm Minh Mệnh thứ 14, nhà vua ban Dụ, chỉ rõ rằng: trước đây, do chưa có quy định nên có những công việc dễ làm, các quan cũng cứ một mực dây dưa kéo dài. Vì vậy, nhà vua ra lệnh: sau khi tiếp nhận chương sớ gửi tới, nếu là việc đơn giản thì các nha môn phải trả lời ngay; nếu là việc tuy không khó, nhưng cần tra cứu, thì cho hạn 3 ngày. Nếu là việc có nhiều số liệu, nhiều mục cần tra cứu kỹ thì cho hạn 10 ngày.Trường hợp đã quá hạn mà vẫn chưa xong, lại gặp khó khăn thì phải tâu lên, trình bày rõ lý do và xin gia hạn⁶⁸.

     e/ Quy định về lưu trữ văn thư hành chính

     Cho đến nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề Lưu trữ thời Nguyễn nói chung, lưu trữ văn thư hành chính nói riêng69. Hầu hết các nhà nghiên cứu về vấn đề này đều khẳng định: các vua triều Nguyễn (đặc biệt là vua Minh Mệnh) đã có nhận thức rất rõ về giá trị và sự cần thiết của việc lưu trữ văn bản, giấy tờ nói chung và văn thư hành chính nói riêng, đồng thời có những chế độ rõ rằng về việc lưu trữ văn thư hành chính. Điều này được thể hiện qua việc triều Nguyễn thiết lập các cơ quan có chức năng lưu trữ tài liệu; xây dựng các kho lưu trữ và đặt ra các chế độ về lựa chọn, phân loại, sắp xếp và bảo quản tài liệu, trong đó chủ yếu là các văn bản hành chính. Nhờ vậy, hoạt động lưu trữ trong thời Nguyễn đã đạt được những thành tựu vượt trội so với các triều đại trước và Minh Mệnh được đánh giá là người có công khai sáng, thiết lập và đặt nền móng cho chế độ lưu trữ cơ bản đầu tiên của Việt Nam.

     Trong tấm bia đá có tên là “Tàng thư lâu ký”, hiện còn ghi lại ý chỉ của vua Minh Mệnh, đại ý: Sở dĩ sổ sách của nước nhà để lại được phép tắc cho đến ngày nay là nhờ có kho cất giữ chung ở một nơi cẩn thận, tránh xa nước và lửa để có thể truyền lại lâu đời về sau, hầu làm khuôn phép đời đời… Nay vua hạ lệnh cho tòa nhà này để làm nơi tàng trữ sổ sách, cho nên kính cẩn đặt tên là Tàng thư lâu⁷⁰.

     Có thể nói, những chế độ chặt chẽ trên đã giúp triều Nguyễn lưu trữ và để lại cho đời nay một khối lượng lớn các tài liệu, văn thư hành chính có giá trị, đó là khối tài liệu Châu bản triều Nguyễn (Di sản tư liệu khu vực Châu Á – Thái Bình Dương, hiện đang được bảo quản tại Trung tâm Lưu trữ quốc gia I, Hà Nội).

2. Những giá trị tham khảo cho công cuộc cải cách hành chính hiện nay

     Với tinh thần “Ôn cố tri tân”, việc tìm hiểu các chế độ của triều Nguyễn về văn thư hành chính không chỉ để nhận diện về quá khứ mà còn giúp chúng ta tìm ra những giá trị để tham khảo, kế thừa và phát triển. Mặc dù điều kiện lịch sử khác nhau, nhưng để điều hành đất nước, triều đại nào cũng có những chủ trương và biện pháp về quản lý hành chính. Và cho dù có tốt đến đâu thì do sự phát triển không ngừng của xã hội, do những thay đổi về thời cuộc, các chế độ đó cũng cần được đổi mới và hoàn thiện.

     Với tư duy đó, qua việc tìm hiểu các chế độ của triều Nguyễn về văn thư hành chính, chúng tôi cho rằng có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm để tham khảo, kế thừa và phát huy trong qúa trình thực hiện công cuộc cải cách hành chính hiện nay.

     – Thứ nhất, những người đứng đầu đất nước và các cơ quan, tổ chức đã và cần có nhận thức đúng về vai trò, tầm quan trọng của văn bản/văn thư hành chính.

     Điều này đã được chứng minh qua những phát ngôn, qua việc ban hành chế độ chặt chẽ về văn thư hành chính của vương triều Nguyễn. Nối tiếp truyền thống đó, từ năm 1945 đến nay, đặc biệt là từ khi tiến hành cải cách hành chính, Nhà nước Việt Nam và các cơ quan chức năng đã ban hành khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến văn thư hành chính. Nhờ đó, hệ thống văn thư hành chính ở Việt Nam đã được soạn thảo, ban hành và quản lý khá chặt chẽ. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn khá nhiều cơ quan và những người đứng đầu chưa thật sự quan tâm đến vấn đề này. Tình trạng không phổ biến các quy định của nhà nước về văn thư, không thực hiện nghiêm túc những quy định đã có về quản lý văn bản nên dẫn đến những sai phạm về thẩm quyền ban hành, về thể thức hoặc bố trí người làm công việc về văn thư hành chính chưa qua đào tạo, yêu cầu nhân viên “chèn số”, đóng dấu khi chưa có chữ ký… đã và đang xảy ra ở một số cơ quan. Điều này đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của hoạt động quản lý, điều hành. Chính vì vậy, để cải cách hành chính, cần nâng cao nhận thức của những người đứng đầu và các cơ quan về vai trò và tầm quan trọng của văn bản, văn thư hành chính. Chỉ khi có nhận thức đúng thì việc thiết lập và thực hiện các chế độ về văn thư mới được thực thi.

     – Thứ hai, các cơ quan, tổ chức cần nghiêm túc thực hiện các quy định về văn thư hành chính đã có, đồng thời thường xuyên kiểm tra, đánh giá và xử lý các vi phạm trong vấn đề này.

     Qua nghiên cứu chế độ văn thư hành chính của Triều Nguyễn, có thể thấy, bên cạnh việc ban hành các quy chế, quy định, nhà Nguyễn đã có nhiều biện pháp kiểm tra và thưởng phạt nghiêm minh. Nhờ vậy, hệ thống văn thư hành chính triều Nguyễn đã được soạn thảo và chuyển giao, quản lý theo các chuẩn mực nhất định, góp phần quan trọng vào hiệu quả quản lý của vương triều.

     Hiện nay, Nhà nước Việt Nam và các cơ quan, tổ chức đã ban hành nhiều quy định, nhưng việc phổ biến, hướng dẫn và kiểm tra, đánh giá, thưởng phạt đối với các hoạt động liên quan đến văn thư hành chính còn rất hạn chế. Vì vậy, rất nhiều vấn đề mặc dù đã có quy định, nhưng nhiều năm nay vẫn chưa thực hiện tốt như: ban hành văn bản sai thẩm quyền; trình bày văn bản không đúng thể thức; các chuyên viên không lập và nộp hồ sơ công việc vào lưu trữ…Những hạn chế trên khá phổ biến, nhưng không có chế tài, hoặc việc áp dụng chế tài chưa triệt để.

      – Thứ ba, nghiên cứu chế độ văn thư hành chínhTriều Nguyễn, chúng ta cần tìm ra những “hằng số” và cả những “biến số” để tham khảo, kế thừa. Hằng số là những vấn đề có tính tất yếu, những quy luật, những vấn đề thời nào, nhà nước nào, chế độ nào cũng cần quan tâm, thực hiện. Chế độ văn thư hành chính thời Nguyễn cho chúng ta thấy những “hằng số” mà hiện nay vẫn cần được quan tâm, đó là: nhận thức sâu sắc về tầm quan trọng của văn thư hành chính; thiết lập các cơ quan chuyên trách và tuyển chọn người trực tiếp làm công việc liên quan đến văn bản, văn thư; thường xuyên ban hành, chỉnh sửa những quy định cụ thể về soạn thảo, ban hành, quản lý và lưu trữ văn bản; chế độ thưởng, phạt nghiêm minh…

     Còn “biến số” là những biện pháp cụ thể được mỗi thời, mỗi triều đại, mỗi nhà nước đặt ra trên cơ sở điều kiện và hoàn cảnh hiện có. Vì thế, biến số là những vấn đề cần thay đổi, cần cải tiến cho phù hợp. Trong lĩnh vực văn thư hành chính, hiện nay chúng ta không thể áp dụng hoàn toàn cách trình bày văn bản như thời Nguyễn, hoặc không thể xử phạt cán bộ khi vi phạm bằng hình thức đánh roi… Vì thế, những biến số này cần được nghiên cứu, quy định và thường xuyên điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện đương thời.

Kết luận

     Nếu xét từ góc độ thông tin, văn bản là vật mang tin có chứa các thông tin liên quan đến hiện tại và quá khứ, là cơ sở để các nhà quản lý đưa ra thông tin dự báo, đồng thời ban hành các quyết định quản lý phù hợp và hiệu quả. Nếu xét ở góc độ quản lý, văn bản chính là công cụ, phương tiện để các cơ quan, tổ chức ghi lại, truyền đạt các quyết định quản lý và tổng hợp, báo cáo tình hình thực hiện các quyết định đó trong thực tế. Xét trên góc độ pháp lý, văn bản là minh chứng cho những hoạt động đã diễn ra, những công việc và nhiệm vụ đã hoàn thành, đồng thời là minh chứng để truy cứu trách nhiệm của những tổ chức, cá nhân có liên quan. Ngoài ra, văn bản còn là tài sản đặc biệt, là di sản của thế hệ trước để lại cho thế hệ sau. Chính vì thế, các triều đại phong kiến trước đây, đặc biệt là triều Nguyễn đã có những chế độ rõ ràng, chặt chẽ về văn thư hành chính. Để đẩy mạnh công cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam, những bài học rút ra từ lịch sử sẽ và cần được tham khảo, kế thừa và phát triển./.

_________
52. Theo PGS Vương Đình Quyền: Lý luận và phương pháp công tác văn thư, nhà xuất bản (NXB) Đại học Quốc gia Hà Nội, 2006, trang 7.

53. Xem thêm Vương Đình Quyền: Văn bản Quản lý nhà nước và công tác công văn, giấy tờ thời phong kiến Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia, H, 2002.

54. Theo Nội các Triều Nguyễn: Khâm định Đại Nam Hội điển sự lệ (viết tắt là Hội điển), tập 2, NXB Thuận Hóa, Huế, 1993, trang 59.

55. Xem thêm Vũ Thị Phụng: Văn bản quản lý nhà nước thời Nguyễn (1802 -1884). NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005, trang 125.

56. Xem thêm Vũ Thị Phung (2005). Sdd, trang 133 -137.

57. Nội các Triều Nguyễn: Hội điển, tập XV, sdd, trang 20.

58. Xem thêm Vương Đình Quyền (1992): Tuyển dụng thư lại và quan chức làm công tác văn bản, giấy tờ dưới chế độ phong kiến Việt Nam. Tạp chí Lưu trữ Việt Nam, số 1 năm 1992.

59. Xem thêm Vũ Thị Phụng (2005), sdd, trang 146.

60. Hiện nay, theo quy định của nhà nước, các văn bản hành chính có 10 yếu tố thông tin.

61. Xem thêm Vũ Thị Phụng (2005), sdd, từ trang 150 đến trang 180.

62. Xem thêm Vũ Thị Phụng (2005), sdd, trang 174.

63. Theo Hội điển, tập XIV, sdd, trang 81.

64. Xem thêmVũ Thị Phụng (2005), sdd, trang 181-189.

     – Hải Trung (2013): Bút phê của các hoàng đế trên Châu bản triều Nguyễn
(http://dulich.baothuathienhue.vn)

     – Nguyễn Thu Hoài (2016): Quá trình hình thành và quản lý Châu bản trong hệ thống lưu trữ thời Nguyễn (1802-1945) Tạp chí Nghiên cứu và Phát triển, số 2 (128).

     65. Xem thêm Xem thêm Vũ Thị Phụng (2005), sdd, trang 181.

     66. Xem thêm Vũ Thị Phụng (2005), sdd, trang 182, 183.

     67. Nội các triều Nguyễn: Hội điển, tập XV, sdd, trang 243.

     68. Theo Hội điển, tập XIV, sdd, trang 48.

     69. Xem thêm:

     – Phan Thuận An (1993): Tàng thư lâu- một kho lưu trữ tư liệu ngày xưa ở Huế. Tạp chí Thông tin và Thư viện phía Nam, số 1.

     – Pôn Bu đê: Lưu trữ các hoàng đế An Nam và lịch sử nước Nam. Bản dịch, Trung tâm tư liệu Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước.

     – Vương Đình Quyền (1995): Minh Mệnh -Xem thêm Vũ Thị Phụng (2005), sdd, trang Vị hoàng đế khai sáng nền văn khố triều Nguyễn. Tạp chí Xưa và Nay, số 7.

     70. Phan Thuận An (1993): Tàng thư lâu- một kho lưu trữ tư liệu ngày xưa ở Huế. Tạp chí Thông tin và Thư viện phía Nam, số 1.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

     1. Phan Thuận An (1993): Tàng thư lâu- một kho lưu trữ tư liệu ngày xưa ở Huế. Tạp chí Thông tin và Thư viện phía Nam, số 1.

     2. Nguyễn Thu Hoài (2016): Quá trình hình thành và quản lý Châu bản trong hệ thống lưu trữ Thời Nguyễn (1802-1945). Tạp chí Nghiên cứu và Phát triển, số 2 (128).

     3. Nội các Triều Nguyễn: Khâm định Đại Nam Hội điển sự lệ (viết tắt là Hội điển), NXB Thuận Hóa, Huế, 1993.

     4. Pôn Bu đê: Lưu trữ các hoàng đế An Nam và lịch sử nước Nam. Bản dịch, Trung tâm tư liệu Cục Văn thư và Lưu trữ Nhà nước.

     5. Vũ Thị Phụng: Văn bản quản lý nhà nước thời Nguyễn (1802 -1884). NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005.

     6. Vương Đình Quyền (1995): Minh Mệnh – Vị hoàng đế khai sáng nền văn khố triều Nguyễn. Tạp chí Xưa và Nay, số 7.

     7. Vương Đình Quyền: Lý luận và phương pháp công tác văn thư, Nhà xuất bản (NXB) Đại học Quốc gia Hà Nội, 2006.

     8. Vương Đình Quyền: Văn bản Quản lý nhà nước và công tác công văn, giấy tờ thời phong kiến Việt Nam. NXB Chính trị quốc gia, H, 2002.

     9. Vương Đình Quyền (1992): Tuyển dụng thư lại và quan chức làm công tác văn bản, giấy tờ dưới chế độ phong kiến Việt Nam. Tạp chí Lưu trữ Việt Nam, số 1 năm 1992.

     10. Hải Trung (2013): Bút phê của các hoàng đế trên Châu bản triều Nguyễn (http://dulich.baothuathienhue.vn)

Nguồn: Hội thảo khoa học dấu ấn cải cách hành chính
thời Nguyễn giá trị lịch sử và đương đại

Thánh Địa Việt Nam Học
(https://thanhdiavietnamhoc.com)

Download file (PDF): Cải cách chế độ văn thư hành chính triều Nguyễn bài học kinh nghiệm trong cải cách hành chính hiện nay (Tác giả: Vũ Thị Phụng)